מעמדו של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה בהקשרים רגולטוריים

נייר מדיניות 2/2023: מערך הייעוץ המשפטי לממשלה בהקשרים רגולטוריים

סמוך להשבעת הממשלה ה־37, הכריז שר המשפטים יריב לוין על כוונת הממשלה לקדם תכנית לביצוע שינויים מרחיקי לכת במערכת המשפט בישראל ומוסדותיה המרכזיים, הממלאים תפקיד מפתח בריסון הכוח השלטוני בשיטת המשטר הדמוקרטית הנוהגת בישראל. נייר מדיניות זה עוסק בשינוי המוצע במערך הייעוץ המשפטי לממשלה, הכולל את מוסד היועץ המשפטי לממשלה ואת היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה.

מהלכי החקיקה המוצעים מבקשים לבטל את מעמדם העצמאי של היועצים המשפטיים במערך הייעוץ המשפטי לממשלה ואת מעמדן המחייב של חוות הדעת מטעמם, ובכך לשנות לבלי היכר את תפקידם כפי שעוצב לאורך השנים בדין הישראלי.

כדי לשכנע את הציבור בדבר הצורך במהלכי חקיקה שיחלישו את מעמדו של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, יוזמי מהלכי החקיקה מקדמים נרטיב חלקי ומטעה המתמקד בטענות, לפיהן היועצים המשפטיים במערך הייעוץ המשפטי לממשלה מחזיקים במעמד ובסמכויות שאין להם אח ורע בעולם. לשיטתם, מוסד הייעוץ המשפטי פוגע לכאורה בעקרונות דמוקרטיים כגון “רצון הציבור“, “משילות” ו“אחריותיות“.

נרטיב זה מבוסס על מסגור חסר ומטעה, המתעלם לחלוטין מהתכליות שלשמן הוקנו הסמכויות בידי היועצים המשפטיים מלכתחילה, כמו גם מההקשר הכולל של המציאות החוקתית בישראל.

שאלת מעמדו של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה חייבת להיבחן לאורן של הסמכויות המסורות לממשלה ולשריה, ולאורו של מארג האיזונים והבלמים הכולל הקיים בשיטתנו.    

נייר המדיניות מצביע על כך שהממשלה הישראלית נהנית מכוח ומסמכויות חריגים בהשוואה לדמוקרטיות מערביות אחרות בעולם במגוון תחומים. לצד זאת, מערך המנגנונים המרסנים החל על כוחה החריג של הממשלה בישראל מצומצם בהרבה מהמקובל במדינות דמוקרטיות. נוכח הגירעון באיזונים ובלמים במבנה המשטרי הייחודי בישראל מתחדדת חשיבות מערך הייעוץ המשפטי לממשלה כאחד ממנגנוני הביקורת החשובים על פועלה של הממשלה בשיטתנו.

נייר המדיניות עומד על ההיקף והמאפיינים של הסמכויות העודפות המסורות לממשלה בישראל ולשריה בהקשרים של רגולציה כלכלית. בניגוד למרבית המדינות הדמוקרטיות בעולם בהן הסוכנויות הרגולטוריות מקצועיות ועצמאיות, בישראל סמכויות אסדרה רבות הנוגעות לשוק הפרטי מסורות בידי רגולטורים בלתי–עצמאיים הכפופים לדרג הפוליטי (משרדי הממשלה והשרים העומדים בראשותם). מצב דברים זה, מגביר את החשש מפני שימוש לרעה בכוח שלטוני כאמצעי לקידום אינטרסים פוליטיים ואישיים צרים על חשבון האינטרס הציבורי הרחב.

הריכוזיות המשקית הגבוהה בישראל והקשרים הייחודים בין גורמים פוליטיים בעלי יכולת השפעה על תהליך קבלת החלטות רגולטוריות ובין שחקנים מפוקחים בשוק הפרטי, מחריפים את החשש מפני היווצרות תופעות של “שבי רגולטורי” ושל יחסי הון–שלטון.

נשקפת אפוא לאינטרס הציבורי פגיעה כפולה: הטית ההליך הרגולטורי לטובת אינטרסים עסקיים מחד־גיסא ו“זיהום” ההליך הפוליטי בצורה המאפיינת גירעון דמוקרטי, מאידך־גיסא.

נוכח היעדר גורמי פיקוח חיצוניים אפקטיביים ישנה נחיצות מיוחדת בקיומו של שומר סף יעיל שיוודא כי הסמכויות המסורות לדרג הפוליטי מופעלות בהתאם לדין. על כן, נייר המדיניות סוקר את היתרונות המוסדיים הייחודים של היועצים המשפטיים העצמאיים במשרדי הממשלה, לאור החשש שביטול עצמאותם יוביל, בין היתר, למצב של כוח שלטוני בלתי מרוסן המשפיע על תהליך קבלת ההחלטות הרגולטוריות בישראל, לטובת גורמים מפוקחים בעלי כוח השפעה עודף.

נייר המדיניות חובר על ידי חוקרי מכון ברנדייס, עורכי הדין ענת שורק ועירא הרדי.