כוח בלתי סביר הוא כוח בלתי מוגבל / עירא הרדי*
“רבים חושבים שהשחיתות היא מכה משמיים, שזה האופי הישראלי של עשיית קומבינות. זה לא נכון… עוד במאה ה-19 קבע ההיסטוריון הבריטי הנודע, הלורד אקטון: ‘כל כוח משחית, וכוח מוחלט משחית באופן מוחלט’. כלומר, בכל מקום בו יש כוח ממשלתי ריכוזי מוגזם – צומחת השחיתות… השקיפות ואור השמש מחטאים את השחיתות. על כן, יש לחזק את שומרי הסף וגורמי הבקרה של המערכת הציבורית”.
מילים אלו נכתבו בינואר 2007 בידי לא אחר מאשר בנימין נתניהו, כשישב באופוזיציה ומעל ראשו לא ריחפו שלושה כתבי אישום. בחלוף 16 שנים, הן מקבלות משמעות רלוונטית מתמיד על רקע מהלכי ההפיכה המשטרית. מילים אלו מזקקות באופן מדויק את הסכנה העיקרית הנשקפת לדמוקרטיה מביטול עילת הסבירות: חיסול עצמאותם של שומרי הסף באופן שיפגע אנושות בשלטון החוק, ויקנה לממשלה כוח בלתי מוגבל בהקשרים שונים.
יוזמי החקיקה מרגיעים אותנו – אם נבחרי הציבור ינצלו לרעה את כוחם ויפעלו באופן בלתי סביר, הציבור כבר ידע לבוא עמם חשבון בקלפי. מדובר בטענה מניפולטיבית ומנותקת. יוזמי החקיקה מבקשים להציג תמונה לפיה החלטות הממשלה והשרים הן בעיקרן החלטות עקרוניות שעוסקות בהתוויית מדיניות רחבה וחשופות לדיון ציבורי ער.
המציאות רחוקה מכך. רוב רובן של החלטותיהם הן החלטות ביצועיות ובירוקרטיות נקודתיות ופרטניות, שלא זוכות לתשומת לב ציבורית. מדובר במסה אדירה של החלטות שלטוניות יומיומיות שמתקבלות בתוך “קופסה שחורה” – הרחק מעין הציבור ותוך שקיפות נמוכה, אם בכלל.
דוגמה בולטת לכך הן החלטות רגולטוריות-פרטניות, המתקבלות על ידי שרי הממשלה במגוון רחב של תחומים כגון תקשורת, אנרגיה, מזון, תרופות וסביבה. מדובר באלפי החלטות בשלל עניינים מקצועיים סבוכים (למשל הענקת וביטול רישיונות, היתרים וזיכיונות, קביעת תעריפים, פטור מחובות מכבידות וכו’) המשפיעות על כל היבטי חיינו: על יוקר המחיה, על איכות ובטיחות המוצרים שאנחנו צורכים, על איכות האוויר שאנחנו נושמים ועוד.
ממחקר שערך מכון ברנדייס לחברה, לכלכלה ולדמוקרטיה עולה כי לסמכויות הרגולטוריות-פרטניות ששרי הממשלה בישראל מרכזים בידיהם אין אח ורע במדינות דמוקרטיות אחרות (ברובן, מסורות סמכויות אלו בידי סוכנויות רגולטוריות מקצועיות ועצמאיות). הסמכויות החריגות הללו מאפשרות לשרים להשפיע באופן ישיר ומהותי על “השורה התחתונה” של עסקים. מצב חריג זה יוצר תלות מוגברת של גורמים מפוקחים בממשלה.
זהו כר פורה במיוחד ליחסי “הון-שלטון”, שבמסגרתם גובר הסיכון שגורמים מפוקחים חזקים שמשרתים את האינטרסים של השלטון יזכו להטבות רגולטוריות על חשבון האינטרס הציבורי הרחב, ומנגד שפוליטיקאים בשלטון ינצלו את התלות של גורמים מפוקחים חזקים בהם כדי להשיג הטבות פוליטיות שיסייעו בביצור מעמדם השלטוני.
לצורך ההמחשה נציג דוגמה בדיונית: בעל הון ממונף מעוניין למזג שתי חברות גדולות בתחום התקשורת שבשליטתו. עסקת המיזוג שווה לבעל ההון מאות מיליוני שקלים. לצורך השלמתה הוא זקוק לאישור שר התקשורת. בעל ההון גם שולט באתר חדשות פופולרי. על רקע התלות הרגולטורית בשר התקשורת, שמכהן, לצורך הדוגמה, גם כראש הממשלה, בעל ההון מנחה את האתר שבשליטתו לשנות לחיוב את אופי הסיקור של רה”מ, ולהיענות לפניות מטעמו. ביום הבחירות האתר אף מפרסם סרטון של רה”מ שבו הוא מתריע ששלטונו בסכנה, ושמצביעים ערבים נעים בכמויות אדירות לקלפי. לאחר שרה”מ נבחר מחדש, בעל ההון מקבל את האישור המיוחל למיזוג ללא תנאים, חרף התנגדות גורמי המקצוע במשרד התקשורת.
בדמוקרטיה תוצאות הבחירות אמנם נקבעות בקלפי, אך הן מוכרעות בדעת הקהל המתעצבת במידה רבה דרך סיקור תקשורתי. נתניהו מבין זאת טוב יותר מכל אחד אחר. על פי רוב הציבור הרחב והמפוזר כלל לא יהיה מודע לקיומן של החלטות שלטוניות פסולות, וממילא הוא נעדר את המומחיות המקצועית, את הגישה למידע והמשאבים כדי לוודא שהאינטרסים שלו לא יירמסו במסגרת תהליכי קבלת ההחלטות השלטוניים.
הגורם העיקרי שבכוחו לפקח בזמן אמת שהפעילות הממשלתית נעשית בהתאם לדין ולכללי מינהל תקין הם שומרי הסף, ובראשם היועצים המשפטיים, השלובים בעשייה הממשלתית היומיומית. אלו הם “האנשים עם הפנס” בתוך הקופסה השחורה שמשמשים קו הגנה ראשון, ולא פעם אחרון, בהגנה על שלטון החוק ועל האינטרס הציבורי. עצם קיומם של שומרי סף עצמאיים בתוך מרכז העצבים של קבלת ההחלטות הממשלתית מהווה גורם מרתיע מפני שימוש לרעה בכוח שלטוני.
אבל כדי לבצע את עבודתם שומרי הסף חייבים להיות עצמאיים. וכדי שיהיו עצמאיים הם זקוקים להגנה מפני ניסיונות פסולים להדחתם. עילת הסבירות היא כלי הביקורת העיקרי, ולעיתים היחיד, שבאמצעותו ביהמ”ש יכול למנוע מהלכי מינוי או הדחה פסולים של שומרי סף. ביטול עילת הסבירות יפגע קשות בעצמאותם ויציב אותם במצב בלתי נסבל שבו עמידה על דעתם המקצועית, כמתחייב מנאמני ציבור, עלולה להוביל לפיטוריהם המיידיים ככל שהיא מנוגדת לעמדת השר הממונה.
המשמעות המעשית של ביטול עילת הסבירות אפוא היא היווצרות “שטחי הפקר” שבהם פוליטיקאים בממשלה ייהנו מכוח בלתי מוגבל, בהיעדר גורם עצמאי שיאיר על הפינות החשוכות בקופסה השחורה. ללא שומרי סף עצמאיים הממשלה תוכל באין מפריע לעשות שימוש לרעה בסמכויותיה הרגולטוריות המופלגות ולנצל לרעה את התלות של גורמים מפוקחים חזקים בה, על מנת להשיג הטבות פוליטיות שיסייעו לרוב הקואליציוני הנוכחי להנציח את שלטונו. זהו פתח מסוכן לשחיתות שלטונית וליחסי הון-שלטון שלא ידעו גבול. בדיוק כפי שהזהיר נתניהו ב-2007.
*עו”ד עירא הרדי הוא עמית מחקר בכיר במכון ברנדייס לחברה לכלכלה ולדמוקרטיה במכללה למינהל.
