ד”ר עידו באום*
אחד הסממנים הבולטים של הנסיגה הדמוקרטית בישראל הוא השימוש לרעה שעושה הקואליציה במגננון הצעת החוק הפרטית. במחקר שפורסם לאחרונה במכון לואיס ברנדייס לחברה לכלכלה ולדמוקרטיה (ראו כאן) נמצא כי כבר בתחילת כהונתה של הכנסת הנוכחית עשתה הקואליציה שימוש חריג בכוחה כדי לקדם הצעות חוק פרטיות בהיקף חריג, בעניינים יסודיים ומהותיים, במסלול מואץ שנועד לעקוף מנגנוני חקיקה מקובלים, דיון מעמיק והערות של הדרגים המקצועיים. הדוגמה הבולטת ביותר לשימוש הקיצוני לרעה של הקואליציה בכוח המרובה שלה היה קידום הצעת החוק פרטית שהניח ח”כ איתמר בן גביר, בטרם מונה לשר לבטחון לאומי, כדי לשנות את פקודת המשטרה ולהסיט את נקודת שיווי המשקל של הפקודה באופן שירחיב את סמכותו ואת מוטת השפעתו על משטרת ישראל.
בימים האחרונים פירסם בית המשפט העליון, בשבתו כבג”ץ בהרכב מורחב של תשעה שופטים, את הכרעתו בחמש עתירות שהוגשו כנגד חוקתיותו של החוק לתיקון פקודת המשטרה (תיקון מס’ 37) התשפ”ג-2022.
בהקשר החוקתי, דחו השופטים פה אחד את העתירות שביקשו לפסול את התיקון לחוק במלואו. ברוב של חמישה מול ארבעה, נפסל רק סעיף אחד בחוק, והוא הסעיף המקנה לשר לבטחון לאומי סמכות לקבוע את מדיניותה של המשטרה בענייני חקירות לאחר “שמיעה” של היועצת המשפטית לממשלה – בניגוד ל”התייעצות” שהיא חובה הדורשת גם לשקול ולהתחשב בעמדת היועצת, האחראית על מדיניות ההעמדה לדין בישראל (בג”ץ 8987/22 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ’ הכנסת (2.1.2025)).
עם זאת, כמה מהשופטים עמדו בהרחבה על הבעייתיות באופן שבו עשתה הקואליציה שימוש לא ראוי בהליכים חריגים להאצת החקיקה ביחס להצעת החוק הפרטית של בן גביר.
ההערות הביקורתיות ביחס להליך החקיקה הגיעו הן מצד שופטים המזוהים עם המחנה השמרני בבית המשפט העליון (כמו השופט נעם סולברג והשופטת יעל וילנר) והן מצד המזוהים עם המחנה הליברלי (כמו ממלא מקום נשיא העליון יצחק עמית וממלא מקום הנשיא בדימוס עוזי פוגלמן שזהו אחד מפסקי הדין האחרונים שלו).
ממלא מקום נשיא בית המשפט העליון בדימוס הש’ פוגלמן כתב כך:
“סבורני כי זוהי המחשה נוספת של הבעייתיות העמוקה במצב הדברים שבו עושה הרוב הקואליציוני שימוש בשליטה המוחלטת שנתונה לו בהליכי החקיקה בכנסת, על מנת לשנות הסדרים תשתיתיים ויסודיים שנוגעים ליסודות המשטר הדמוקרטי – באבחה ובחטף. הדבר בא לידי ביטוי בשימוש במנגנונים החריגים לקידום חקיקה – חריגים שהפכו לכלל כאשר הממשלה מקדמת הליכים שהיא חפצה בעיגונם המהיר. תקנון הכנסת מתייחס לשלבים שנוגעים להצעות חוק פרטיות והוא כולל איזונים שתכליתם להבטיח את איכות החקיקה שיוצאת מידי המחוקק [האזכור הושמט, ע.ב.]. השימוש שעושה הרוב הקואליציוני באופן שיטתי בהצעות חוק פרטיות על מנת להימנע מהמנגנונים המאזנים שנקבעו בתקנון – מעורר קושי משמעותי“. (פסקה 70 לפסק דינו של הש’ פוגלמן).
בהמשך הצביע הש’ פוגלמן על פגמים ייחודיים ביחס לקידומה של הצעת החוק הפרטית הספציפית הזו:
“יש לתת את הדעת למצב הדברים שבו חבר כנסת המיועד לכהן כשר בממשלה שעתידה לקום תוך זמן קצר, עושה שימוש בהצעת חוק פרטית על מנת לעקוף את מנגנוני הביקורת החלים על הצעות חוק ממשלתיות (וראו בהקשר זה: הנחיית היועצת המשפטית לממשלה 2.3.005 “טיפול בהצעות חוק ממשלתיות” (5.3.2018). כידוע, תקנון הכנסת מגביל את יכולתו של שר או סגן שר בממשלה ליזום הצעת חוק פרטית (וראו: סעיף 75(א) לתקנון). במקרה דנן, הממשלה הושבעה ביום 29.12.2022 – יומיים בלבד לאחר שהתיקון התקבל בקריאה שניה ושלישית. כפי שפורט לעיל, סמיכות זמנים זו אינה מקרית – והמחויבות להשלמת החקיקה עוד לפני הקמת הממשלה ותחילת כהונתו של חבר הכנסת בן גביר כשר עוגנה עוד במסגרת ההסכם הקואליציוני. הפרקטיקה של קידום הצעת חוק פרטית על ידי חבר כנסת שעתיד לכהן כשר בתוך ימים ספורים, מהווה ניסיון לעקוף את המגבלה הקבועה בתקנון הכנסת, ובמקביל גם את מנגנוני הביקורת השונים שחלים על קידומה של הצעת חוק ממשלתית, בהתאם להנחיית היועצת בנושא. יש לשוב ולהדגיש את המובן מאליו: הצעות חוק פרטיות לא נועדו לשמש עבור הממשלה “ערוץ עוקף” מהמנגנונים שחלים על הצעות חוק ממשלתיות“. (פסקה 71 לפסק דינו של הש’ פוגלמן).
ביקורת חריפה על הליך החקיקה הביע הש’ סולברג בפסקה 8 של פסק דינו:
“אף אם לא נפל בהליך החקיקה פגם בעוצמה המצדיקה התערבות, הרי שההליך שבו נחקק התיקון רחוק מלהיות מיטבי, ‘כרחוק מזרח ממערב’. הגם שאין מדובר בתיקון חוקתי במובן הפורמלי, ברי כי התיקון עוסק בהסדרת סוגיה בעלת חשיבות ורגישות ממדרגה ראשונה, כזו הנוגעת לעקרונות יסוד של המשטר הדמוקרטי. 15 ימים בלבד חלפו למן הנחת הצעת החוק על שולחן הכנסת לדיון מוקדם (ביום 12.12.2022), ועד להצבעה על החוק בקריאה שניה ושלישית (יום 27.12.2022). משאלה הם פני הדברים, ברי כי הדיון בחוק לא היה מעמיק וממצה דיו; כי לגורמי המקצוע לא ניתן פרק זמן הולם להיערך לדיונים, ולבסס תשתית עובדתית ומשפטית כדבעי; וכי הדיון הציבורי בסוגיה לא הגיע לכדי מיצוי. כל אלה, הקשו – שמא אף מעבר לכך – על חברי הכנסת להעמיק חקר, להביא בחשבון את כלל השיקולים הרלבנטיים, ולהוציא תחת ידם חוק מיטבי. בהינתן חשיבות הסוגיה שבה עסקינן, ראוי היה כי ההליך היה מתנהל בדרך שונה; ואידך זיל גמור“.
ממלא מקום הנשיא יצחק עמית גם הוא הקדיש, כאמור, דברים להליך החקיקה. בפסקה 11 לפסק דינו כתב כי “הגם שהצו על תנאי שניתן על ידינו לא התייחס להליך החקיקה, לא למותר להתייחס לאופן החפוז והפגום שבו נחקק התיקון. פקודת המשטרה נוגעת להסדרים המשטריים הנוהגים במדינה, וניתן היה לצפות כי תיקון אשר עלולות להיות לו השלכות משטריות מרחיקות לכת במדינה דמוקרטית, בתחום רגיש ביותר, שיש לו נגיעה לכל אזרח ואזרח במדינה – ייעשה לאחר עבודת מטה סדורה, מקצועית ומקיפה, בהתאם ל’דרך המלך’. אלא שדווקא תיקון חשוב כזה נולד שלא כדרך הטבע“.
לדברי ממלא מקום הנשיא עמית, “החוק הוגש כהצעת חוק פרטית על ידי מי שעל פי ההסכמים הקואליציוניים אמור לשמש כשר, ובכך נעקפה ההגבלה בתקנון הכנסת שאוסרת על שר להגיש הצעת חוק פרטית; הצעת החוק נדונה בוועדה מיוחדת עוד לפני שהוקמו הוועדות הקבועות של הכנסת, ועוד לפני שהממשלה הושבעה; קוצרה תקופת ההנחה; הופעל סעיף 98 לתקנון הכנסת (שעניינו בקביעת סדרי דיון מיוחדים בהצעות חוק תקציב המדינה ובמקרים אחרים ‘יוצאים מן הכלל’), וסוף דבר שהתיקון נכנס לתוקף במהירות הבזק – תוך 16 יום מיום הנחתו על שולחן הכנסת כהצעת חוק פרטית. כל זאת, כאשר ברקע מהדהדות אזהרות והתרעות של הגורמים המקצועיים והיועצים המשפטיים על אודות פגיעתו הקשה של התיקון לפקודה בעצמאותה ובאי תלותה של המשטרה על כל הכרוך בכך. יש בכך כדי להעיד על אופי הליך החקיקה שסופו היה ידוע מראש, מאחר שעוגן מלכתחילה בהסכם קואליציוני“.
בעניין הזה הצטרף עמית לביקורת של השופט סולברג וכתב עוד כי “הליך החקיקה היה מהיר ופגום, וייתכן שאילו הדברים היו נבחנים בכובד ראש ובהליך סדור, חלק מהבעיות שבתיקון היו נחסכות. בעניין עילת הסבירות ציינתי כי: ‘אם חוקי יסוד נעשו ככדור משחק בידי הכנסת, אזי כאשר הכדור מתגלגל לפתחו של בית המשפט, אין הוא הופך לאגרטל פורצלן עדין, שאין בית המשפט מורשה להחזיקו אלא לראותו בלבד [הושמט האזכור, ע.ב.]“.
בסוף דבריו כותב ממלא מקום הנשיא עמית משפט שהוא איתות חשוב ביחס לאופן שבו יש לבחון לדעתו עתירות שיגיעו בעתיד ביחס לחוקים שאושרו בכנסת בהליכי חקיקה פגומים ומואצים כפי שאירע במקרה הזה:
“הזהירות המופלגת שנקטה הפסיקה בפסילת חוק, בבחינת רק ‘כאשר כלו כל הקיצין’ נאמרה בתקופה אחרת, שבה חוקים היו נחקקים בדרך המלך, לאחר בחינה של הייעוץ המשפטי ועבודת מטה. אך מקום שבו בית המחוקקים עוקף חדשות לבקרים את דרך המלך על ידי הצעות חוק פרטיות, בחיפזון, ללא עבודת מטה, תוך התעלמות מהייעוץ המשפטי – שאלה היא, אם לדרך הפגומה עד מאוד שבה נחקק תיקון בעל השלכות משטריות, לא צריך ליתן משקל, ואם בנסיבות אלה, על בית המשפט לאחוז ברף נמוך יותר לביטולו של חוק. אותיר שאלה זו בצריך עיון“. (סוף פסקה 11 לפסק דינו של ממלא מקום הנשיא עמית)
למרבה הצער, כל האמירות הללו לא יושמו לגבי התיקון הקונקרטי שעמד בפני בית המשפט.
האזהרה של ממלא מקום הנשיא עמית היא במקומה, אבל המציאות שעליה הוא מצביע אינה מציאות עתידית. היא כבר התחוללה. מהנתונים שנאספו במחקרנו עלה כי רק בארבעת החודשים הראשונים לכהונתה של הכנסת הנוכחית קודמו תשע הצעות חוק לא ממשלתיות בהליכים מואצים, נתון חריג בהשוואה לכל כנסת שנבדקה מאז שנות השבעים, וכנראה גם מאז קום המדינה.
במלים אחרות, בשנתיים שחלפו מאז נבחרה הכנסת ה-25 ניכר כי הכנסת הפכה להיות זרוע אינסטרומנטלית של הממשלה לשינוי סדרי ממשל בישראל באמצעות קידום מהיר של הצעות חוק פרטיות העוקפות את מנגנוני החקיקה המקובלים. המציאות הזו היא תולדה של שימוש לרעה בחריגים הקיימים במנגנוני החקיקה של הכנסת.
תופעות דומות זוהו בעשור האחרון גם בתהליכים פרלמנטריים שעברו תהליכים של נסיגה דמוקרטית כמו הונגריה ופולין.
כאשר הממשלה (ולא הכנסת) מחוקקת באמצעות קואליצייה שיש לה רוב שכוחו בלתי מסויג, ללא בקרה, ללא דיון ציבורי ותוך עקיפת דרגי מקצוע שאמורים לתת ביטוי לאינטרס ציבורי, נפגע באופן יסודי האיזון בין רשויות השלטון. דהיינו, כוחה של הרשות המבצעת מתחזק באמצעות שימוש פסול בכוחה לחוקק.
השימוש התכוף בכוח זה בכנסת ה-25 משנה את נקודת האיזון בין הרשות המבצעת לרשויות האחרות באופן שמוביל, חוק אחרי חוק, לשינוי המבנה המשטרי בישראל.
החוק לתיקון פקודת המשטרה הוא מקרה קיצוני במיוחד, בגלל הכוח הרב שהוא מעניק לשר – שעלולה להיות לו אג’נדה פוליטית – לעצב את מדיניות אכיפת החוק של משטרה שאמורה להיות ממלכתית, עצאית וא-פוליטית. החשש מפני התערבות מיניסטריאלית שלא ניתן יהיה להעמידה לביקורת שיפוטית בזמן אמת, ואולי בכלל, הוא גדול. הנזק הפוטנציאלי לזכויות יסודיות הוא עצום. ולכן, גם ההזדמנות למתוח קו גבול באשר לשימוש הפסול של הקואליציה בהליכי חקיקה שאינם “כדרך הטבע” הפכה להחמצה גדולה.
*ד”ר באום הוא המנהל האקדמי של מכון ברנדייס, חבר סגל (ובעבר סגן דיקן) הפקולטה למשפטים במכללה למינהל, ומשמש גם כפרשן המשפטי של העיתון TheMarker.
